普惠养老服务迎来提质扩面

10月14日，新疆昌吉回族自治州昌吉市厚德康养家园，老人们在进行趣味游戏。何 龙摄（中经视觉）

10月13日，在位于河北省石家庄市桥西区的一家养老服务中心，工作人员在陪老人们剪纸。张晓峰摄（中经视觉）

养老服务，关系千家万户。

看需求：截至2025年末，我国60周岁及以上老年人口已达到3.23亿人，到2035年左右将突破4亿人。“十五五”这5年，我国人口老龄化将从中度向重度阶段加速演进。

看供给：目前全国共有各类养老机构和设施39.5万个，养老床位合计767.9万张。其中，养老机构3.9万个，床位498.4万张；社区养老服务机构和设施35.6万个，床位269.5万张。

一边是数亿级的老年人口规模，老龄化压力持续加码；另一边是养老资源结构不均、普惠供给不足。近日，国家发展改革委、民政部、国家卫生健康委3部门联合印发《关于进一步完善价格形成机制 推动普惠养老服务提质扩面的指导意见》（以下简称《意见》），以完善价格机制为切入口，通过“划定范围+倾斜支持+价格引导”，推动价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务提质扩面。

明确界定标准

“价格高的住不起，住得起的质量低”，这是不少老年人在选择养老机构时面临的现实难题。在我国老年人中，慢性病、失能群体规模庞大，叠加少子化背景下家庭照护压力加大、空巢独居现象加重等因素，老年人对机构养老的需求将持续增加。

“与不断增长的老年人口相比，当前养老服务体系发展尚不能有效满足居民需求。”国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所副所长、研究员冯文猛认为，在目前的三类养老机构中，兜底保障型养老机构主要收住政府负责兜底保障的集中供养人员，完全市场型养老机构主要收住高净值人群，这两类人员在老年人群中占比有限。面向绝大多数中间层的普惠支持型养老机构，是社会中绝大多数老年人的现实选择，也是当前我国养老服务体系中最需要发展的部分。

此前，普惠养老虽然是各地重点推进的方向，但全国层面没有统一、明确的界定标准。何为普惠、哪些机构能提供普惠服务，各地口径不一、争议较多。

根据《意见》，普惠支持型养老机构面向全体老年人开放，提供价格可负担、质量有保障的养老服务，包括以收住社会老年人为主的公建公营和公建民营养老机构，以及接受场地费用减免或建设运营补贴等政府支持的社会办养老机构。这是国家层面首次明确普惠支持型养老机构的具体范围。

国家发展改革委价格成本和认证中心民生价格成本处处长刘亚琴认为，《意见》系统提出了完善普惠支持型养老机构价格形成机制、推动普惠养老服务提质扩面等具体举措，将有力推动构建价格可负担、质量有保障、供给可持续的普惠养老新格局。

破解行业痛点

为鼓励各类养老机构扩大普惠服务，推动养老资源普惠化，《意见》提出，指导兜底保障型养老机构积极向社会开放空余床位，提供普惠服务；鼓励完全市场型养老机构提供普惠服务，并结合地方实际给予相应政策支持；鼓励中央企业、地方国有企业新设立举办的养老机构扩大普惠服务。

据了解，养老机构运营成本主要由人力、场地与设施、餐饮、能耗与行政、医疗与康复成本及其他成本构成。其中，除人力成本外，场地与设施成本约占15%至20%，是养老机构的第二大成本支出。根据《意见》，有关部门将引导各类支持政策向普惠支持型养老机构集中倾斜。

比如，加大对普惠养老服务设施建设和场地供给等支持力度，推动将闲置公共服务设施改建为养老服务设施，提供普惠养老服务；充分发挥中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债券带动作用，重点支持普惠支持型养老机构设施改造和设备更新；按规定用好地方留成的彩票公益金，支持普惠支持型养老机构服务能力提升。

“这些举措，有助于从源头上降低养老机构的建设、经营门槛，使更多社会力量有意愿、有能力进入普惠养老领域，从而扩大普惠服务供给，让更多老年人以可负担的价格获得优质养老服务。”刘亚琴表示。

国家发展改革委有关负责同志介绍，对兜底保障型养老机构、普惠支持型养老机构提供的普惠养老服务，将按照“补偿成本、合理盈利”原则制定政府指导价或收费标准参考区间。定价过程中，一方面，将政府补助、社会无偿捐赠等按要求冲减定价成本，降低服务价格，让政策红利真正传导到群众；另一方面，考虑合理的利润水平，释放明确信号，引导各方加大投入力度，稳定经营预期，从而实现机构可持续、老人可负担的双重目标。

“养老兼具公益事业与产业双重属性，政府大包大揽难以满足多元需求，完全交由市场调节则容易出现市场失灵。”中民社会救助研究院副院长柳自强表示，《意见》清晰划出政府与市场边界：政府重在兜底线、定规则、强监管、补短板，用好政府购买服务、公建民营、运营补贴等工具补齐普惠养老短板；充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，引导社会资本参与供给，破解养老行业成本高、回报周期长的痛点。

优化服务供给

清华大学公共管理学院教授周绍杰表示，价格作为连接供给与需求的中间环节，决定了资源能否顺畅流向最需要的群体。没有合理的价格机制，再充分的设施建设、再有力的资金投入，都难以转化为老年人真正可及、可持续享有的服务。

“完善养老服务价格形成机制不是简单调整收费标准，而是兼顾民生底线、市场活力、长期可持续的公共服务制度重塑。”柳自强认为，《意见》通过构建规范透明、负担可及的价格体系，精准兜底特殊困难老年群体，保障普通老年人普惠服务需求，兼顾高品质养老消费选择。

《意见》分级分类完善了养老服务价格管理方式。对兜底保障型养老机构基本服务费，实行政府指导价管理，对特困老年人和经济困难失能老年人按规定实行免费收住政策或给予相关补助；对普惠支持型养老机构基本服务费，公建公营和公建民营机构实行政府指导价，社会办养老机构可设置收费标准参考区间加以引导或实行政府指导价；对完全市场型养老机构收费实行市场调节价，鼓励优质优价，满足老年人多样化需求。

医养结合服务潜在需求大，特别是很多公立医疗机构开设的养老床位“一床难求”。对此，中国人民大学人口与发展研究中心研究员、人口与健康学院教授孙鹃娟认为，其中有3个价格层面的问题待破解：一是成本难收回，例如医疗机构办养老缺乏更合理的成本补偿渠道；二是价值未能充分体现，如医疗上门服务的交通、时间、风险等成本没有纳入定价考量；三是质量标准厘不清，在价格与质量缺乏关联的前提下，老年人往往难以辨别服务优劣，优质服务反而在价格竞争中处于劣势。

《意见》明确，对医养结合服务，允许根据成本增加等情况，合理制定收费标准，调动机构特别是公立医疗机构提供医养结合服务的积极性。孙鹃娟认为，《意见》首次为医疗机构办养老建立了合理的成本补偿通道，让专业医疗服务的额外成本能够通过价格合理回收，使机构从“不敢干”变为“愿意干”。《意见》用价格信号这一最灵敏的资源配置工具，精准切中了医养结合长期存在的关键症结，体现出推动养老服务价格治理从“被动补贴”走向“主动引导”、从“财政输血”走向“价格造血”的政策导向。

依托社区进行居家养老，仍是目前绝大多数老年人的现实选择。《意见》明确，对社区养老服务，全托床位在10张以上的按照养老机构管理，10张以下的原则上实行市场调节价，满足老年人就近就便养老需求；对居家养老服务实行市场调节价管理，借鉴部分地方的有益经验做法，可由行业主管部门牵头明确上门服务费的收费标准参考区间，为服务机构自行定价提供指引。

“《意见》的出台和实施，有望促进各项急需养老服务实现更好发展，更高质量满足居民日益增长的多层次多样化养老服务需求。”冯文猛表示。（经济日报记者 熊 丽）