推进城市地下空间开发利用

地下空间作为宝贵的战略性空间资源，其科学开发利用对于打造宜居、韧性、智慧城市具有重要意义。习近平总书记在2025年召开的中央城市工作会议上指出，“高效利用城市地下空间，着力优化城市空间结构”。目前，向地下要空间、要资源、要安全，已成为超大城市应对资源约束、安全风险与城市病的必然选择。本期特邀专家围绕相关问题进行研讨。

破解城市发展空间约束

为何需要高效利用城市地下空间？对于城市发展，地下空间的功能和作用是什么？

李超（中国社会科学院财经战略研究院城市与房地产经济研究室主任）：随着我国城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效为主的阶段，超大特大城市普遍面临土地资源紧张、安全风险加剧、环境承载压力过重等突出矛盾。高效利用城市地下空间，正从可选项变成必答题，成为破解空间资源约束、增强城市安全韧性和改善人居环境质量的重要抓手。

我国常住人口超千万的城市已达18个，普遍面临建设用地资源趋紧、土地开发强度逼近管控上限的发展瓶颈。北京西城区、上海虹口区、广州越秀区等一线城市核心片区，人口密度已突破每平方公里2万人，土地资源高度饱和、空间承载压力持续攀升。在城市开发边界约束下，传统依靠外延扩张“摊大饼”的发展模式难以为继，需要转向立体开发、集约利用、提质增效的内涵式发展模式。

相较于开发趋于饱和的地面空间，城市地下空间是尚未被充分激活的空间资源。从现有工程技术条件看，城市地下空间安全合理的开发深度可达百米。按地表至地下30米的浅中层空间适度开发测算，能够释放可观的城市发展空间增量。当前，我国多数城市地下开发仍集中在地表下10米以内的浅层范围，开发形态以单一停车和商业配套为主，竖向分层利用不足、功能复合度偏低，整体开发潜力尚未得到充分释放。可以说，地下空间既是破解土地资源紧约束的重要载体，也是推动城市发展由外延扩张转向内涵提升的潜在家底。

超大城市运行系统高度复杂，各类风险交织叠加。城市地下空间凭借其防护性和隐蔽性，在防灾减灾、公共安全方面具有不可替代的作用。面对台风、暴雨等突发灾害，地下人防工程能够迅速转换为临时避险安置点，补充地面应急场所容量缺口。供水、供电、光纤、燃气等市政管线入地，可大幅降低自然和人为损坏对城市运维的冲击，有效降低大面积停供风险。针对城市内涝风险加剧的情况，依托地下空间规划建设深层排水系统与调蓄设施，构建立体化雨水疏导体系，已被全球多地实践验证为提升城市水安全韧性的成熟路径，如伦敦泰晤士河深层防洪隧道、东京首都圈外郭放水路等工程，都是通过深挖地下大容量空间，实现承载雨洪调蓄功能。

尤为重要的是，推动交通、市政、仓储等占地规模大、地面干扰强的功能设施入地，能够有效释放地面稀缺空间，为城市绿地、休闲步道、文体场馆等民生设施腾挪出发展空间。据行业测算，一条地铁线路的单向小时客运能力可达3万至6万人次，相当于十余条地面公交线路的运力之和，投运后能显著改善中心城区交通拥堵状况。以地铁站点为依托的TOD（公共交通导向型开发）模式，通过立体复合开发地上地下空间，有机融合商业、居住与公共服务，可以有效实现交通疏堵以及空间结构优化。以上海某核心商圈为例，通过统一开发多层地下车库，将沿街占道停车全部转入地下，并将腾退空间改造为口袋公园和步行廊道，实现还路于民、增绿于民。

截至2024年底，全国城市地下空间累计建筑面积突破35亿平方米，新增建筑面积2.45亿平方米。其中，城市轨道交通是我国地下空间规模化开发的重要骨架。截至2025年底，全国城市轨道交通运营里程超11710公里，地铁与轻轨制式占比约86.6%，运营规模与在建体量均居全球首位。地下综合管廊作为市政管线集约承载的核心载体同步扩容，累计建成总长度约7700公里，可统一收纳电力、通信、给水、燃气、热力等市政管线，从根源上减少了城市道路反复开挖。地下停车场、地下商业综合体、人防工程、地下仓储等多元业态协同布局、连片贯通，形成了以轨道交通为骨架、综合管廊为脉络、各类地下功能设施为支撑的立体化、集约化开发利用体系，推动地下空间从点状建设向网络布局升级。

城市不仅要向上生长，更要向下扎根。高效利用城市地下空间，既是破解当前城市发展空间约束的现实需要，更是优化城市空间结构布局、夯实安全韧性基础、把握长远发展主动权的重要举措。面向未来，要牢固树立系统思维与底线思维，加快构建规划统筹、分层利用、平急结合、智慧赋能的现代化开发模式，推动地下空间从单一工程建设向全域资源统筹转型，筑牢城市安全韧性屏障，为城市高质量发展注入持久动能。

全面提升防灾减灾能力

面对内涝、火灾等灾害，如何提升地下空间韧性，保障人民群众生命安全？

邹亮（中国城市规划学会城市安全与防灾规划专业委员会副主任委员、中国城市规划设计研究院城市安全研究中心主任）：地下空间具有恒温、恒湿、密闭和抗震等自然属性，对于风灾、地震等灾害具备天然的抵抗作用，在不压缩城市地上的绿化和公共活动空间的前提下，可为内涝灾害防治提供充裕的雨水调蓄空间，对城市防灾减灾具有重要意义。面对风灾，破坏性的风荷载只对地表以上的物体产生威胁，而地下空间的建（构）筑物由于受岩土的阻隔，除了通向地面的出入口、通风口等设施外，受风的影响很小，相对安全。面对地震，处于岩层或土层包围中的地下建筑，岩石或土体对结构位移有限制作用，因此在地震发生时，可减小结构振幅，减轻地震破坏效应。面对城市内涝灾害，各地积极探索利用地下空间建设雨水调蓄设施，如广州建设了深层隧道排水系统东濠涌试验段，香港建设了港岛西、荃湾和荔枝角等排水隧道及跑马地地下蓄洪池等设施，均有效减缓了灾害影响。

但还需看到，由于地下空间环境封闭和地势相对较低，其内部在遭受水淹和火灾等灾害事故时，可能会造成较大危害。在气候变化背景下，极端降雨频率有所增加，尤其是雨带北抬导致北方地区极端暴雨频发，显著加大了发生严重内涝灾害的风险。大量既有地下空间的防淹设计一般只考虑了当地常规降雨工况，尤其部分老旧地下空间建设年代久远，挡水设施或构造不完善、排水管网管径偏小、结构老化破损，较难适应极端强降雨增多的气候变化，尤其是难以抵御超历史极值的短时强降雨冲击。

当前，部分城市基础设施应对极端灾害场景的保障能力相对薄弱，易出现能源供应、通信和交通中断的局面。基础设施服务中断会导致应急物资调配以及人员疏散救援的效率大幅下降，尤其在地下空间相对封闭的环境条件下，通信和交通受阻，受困人员定位困难，难以实现快速高效的抢险救援。此外，末端处置能力参差不齐，部分基层单位风险意识不强，应急值守和应急处置力量配置薄弱，前置响应机制不完善，针对不同功能地下空间的“一点一策”应急预案覆盖不全。地下空间作为城市空间资源的重要组成部分，需充分利用其特性进行合理开发，有效降低城市灾损、增强防灾能力。

一方面，完善工程设计标准，提升自然灾害防御能力。针对极端降雨频率增加的趋势，应适度提升重要地区的排水标准并完善排水管网系统。地下空间的选址与设计需考虑场地竖向的合理安排，避免地下空间的出入口、通风口等设施设置在地势相对低洼的地段，同时完善出入口、通风口的防倒灌设施，合理设置出入口的驼峰坡度或台阶提升高度，安装强度足够的挡水设施，减少地下空间受淹的风险。对于设在地下的供电、供水、通信等重要基础设施，需设置可靠的防淹、消防等防护设施，确保地下空间遭受水灾或火灾时能有效隔离灾害冲击。

另一方面，提高应急响应能力，增强防灾避险意识。极端暴雨短时间内的降雨量往往远超城市排水基础设施的设计标准，仅依靠工程设施系统难以完全有效应对，需系统性提升地下空间的防灾韧性，从单纯的工程控制向工程与管理相结合的风险管理转变。加强灾害风险监测预警体系建设，通过物联网将地下空间的水位、火情等监测节点组网，及时推送险情预警，联动城市应急指挥体系，提升响应效率。布设可靠的报警求助设施，便于救援人员在地下空间密闭环境中精准定位受困人员位置，提高救援效率。完善应急预案体系和应急响应机制，根据灾害监测预警信息，及时启动地下空间停用、人员撤离等临时管制措施，做好应急力量集结、物资调配等应急响应准备。加强对全体居民防灾避险意识和应急能力的宣传教育，营造“人人讲安全，个个会应急”的社会氛围。

数字技术助力感知地下空间

向地下50米、100米甚至更深发展，将会为城市建设带来哪些新的可能？

葛伟亚（自然资源部城市地下空间工程中心主任）：地下空间被誉为陆地、海洋、天空之外的“第四国土”，深地已成为与深海、深空并列的前沿领域。随着我国城市发展空间由增量扩张向存量优化转变，向地下50米、100米甚至更深发展，成为重塑城市空间布局、优化空间资源配置、提升城市综合承载力与竞争力的重要路径。

地下空间开发正从城市的“附属配套”走向“主动赋能”。通过功能垂直叠合，将交通枢纽、商业服务、市政管线转入地下，地面空间得以释放，用于公共绿地和生态建设。自然资源部2026年1月发布的《地下空间开发利用典型案例》显示，深圳岗厦北综合交通枢纽在约13万平方米用地内，通过“地下四层+地上公共空间”立体布局，实现交通、商业、文化、市政多元功能集约复合，总建筑面积20.6万平方米，日客流量42.1万人次，相当于在城市核心区“长出”一座“地下城”；浙江宁波大榭开发区在山体下50米至80米深处建设500万立方米储油洞库。从国际来看，芬兰赫尔辛基地下建造了庞大的“第二城市”，加拿大蒙特利尔建成30公里地下步行网络。这些案例印证着深层地下空间开发正在重新定义城市空间的“容积率”。地下空间不仅是城市的“地下室”，还是国家的“战略仓”，从地下车库、地下交通等基础设施载体发展到储油、储气、储粮等城市安全战略设施，在增加土地空间的同时，为提升城市安全韧性、保障能源资源安全提供有力支撑。

同时也要认识到，向更深层地下空间发展，还面临一些挑战。一是认知层面的“黑箱”困境。当前，地质调查多局限于地下50米深度范围以内，对百米深度范围的地层结构仍知之甚少。济南CBD之所以能在泉域富水区实现地下空间安全建设，得益于前期的精细化地质勘查研究。武汉二七核心区通过构建动态更新的地下空间数据库，促进了地下空间的科学开发。二是施工安全的动态风险。深层岩土体处于高地应力、高渗透压及高温环境中，多场耦合极其复杂，施工常遭遇岩爆、突涌水或大变形等不可预见灾变。这对安全控制系统提出极高要求，深层地下空间开发每推进一米，都伴随着与地质不确定性的“现场博弈”。三是长期运维的系统隐患。城市地下空间因其隐蔽性和复杂性，在长期运维阶段面临多重安全隐患。截至2025年底，我国已建成管网总长度约390万公里，老旧管网渗漏失效诱发地面塌陷、燃气爆炸等事故频发。城市地下空间的长期运维亟须建立“感知—评估—防控”全生命周期健康诊断体系。

数字技术是破局的关键，需积极构建全链条数字地下空间开发路径，感知地下地质结构和风险动态，让地下空间“透明”起来，进而筑牢城市安全根基。

首先，强化地下空间开发利用顶层设计与统筹协调。地质调查是保障深层地下空间安全开发利用的前提，需加强地下空间开发的战略规划和立法工作，明确地质调查的地位和作用。推动建立统一的地下空间地质调查技术标准和数据共享平台，打破信息孤岛，实现“一张图”管理。建立跨部门协调机制，形成地质调查、规划、建设的闭环管理体系。

其次，推进地下空间精细化地质结构调查与风险动态感知。综合运用卫星、遥感、物探等多种技术手段，开展多尺度、多目标、高精度的城市地质调查。重点查明影响城市地下空间安全开发利用的活动断裂、溶洞、古河道等地质要素，探索建立城市地下空间“地质体检”制度，定期开展动态监测与评估，实现地质结构、风险动态等地质信息的实时更新。

最后，加快地下空间数字化转型与智慧化应用。发展三维乃至四维时空地质建模技术，构建高精度、可视化的城市地下空间“数字孪生”模型。推动地质大数据与人工智能的深度融合，研发地质灾害智能预警、工程风险智能评估、地下资源智能评价等应用系统。打造服务于城市规划、建设、运维、管理的智慧地质云平台，为政府决策、企业投资等提供精准、便捷的地质信息服务。（来源：经济日报）