2026-04-25 06:23:38
在超大特大城市积极稳步推进“平急两用”公共基础设施建设，是统筹发展和安全、推动城市高质量发展的重要举措。“平急两用”公共基础设施平时用于旅游、康养、休闲等，急时可转化为隔离场所，满足应急隔离、临时安置、物资保障等需求。近年来，“平急两用”公共基础设施建设进入加速推进与体系化建设阶段，成为超大特大城市补齐应急管理能力短板、建设韧性城市的重要抓手，并呈现以下特点。
落地节奏明显加快。北京、成都、杭州等地率先落地重大项目，开展综合场景探索。从全国来看，“平急两用”设施建设正从超大特大城市逐步向县域延伸。以北京平谷区为例，从2022年起，围绕五类风险情景，构建“吃、住、行、医、集中承载”五大应用场景的“平急两用”设施网络。2025年7月极端暴雨期间，金海湖镇的碧海山庄、黄草洼村民宿集群等一批点位，在24小时内保障了2000余人的住宿餐饮，马坊镇的首都食材共配中心转换为红十字会的应急物资枢纽，将应急保障物资精准分拨到各个受灾乡镇。
资金投入多元化。中央专项补助、地方专项债、政策性金融支持以及政府和社会资本合作等多种方式并行。2023年，四川成都城郊大仓基地总投资60亿元，发行全国首批“平急两用”专项债15亿元，并通过日常物流仓储运营收益覆盖债券本息，实现了项目收益与融资平衡。2024年，国家开发银行支持北京、深圳、福州等地136个“平急两用”公共基础设施项目，全年发放贷款204亿元。不动产投资信托基金等金融工具也得到广泛使用，相关领域的投融资模式逐步成熟。
从规划到设计规范逐步细化。2024年以来，国家发展改革委等部门出台了“平急两用”专项规划编制指南、技术标准和实施细则，明确了公共基础设施建设的类型、转换标准、用地保障、资金支持。北京、上海、广州、南京、重庆、郑州等地陆续发布了实施方案、设计导则等。天津、武汉等地把“平急两用”拆成几类典型场景，分别出台了试行设计指引、建设指南等，有力推动相关项目落地。未来随着城乡规划、建筑管理、应急管理等相关领域法律法规逐步完善，将进一步明确“平急两用”公共基础设施的功能属性、建设标准和管理责任。
按照相关要求，“平急两用”公共基础设施要先规划、后建设，存量优先，做好选址布局和规模测算，防止资源浪费。但在实际执行过程中，一些城市没有充分评估周边人口结构、消费能力和服务需求，选址较偏、业态较单一，平时缺乏稳定的客流与运营收入，还要持续投入基本的安保、巡检维护、设备保养、水电与场地管理等成本，亏损不断累积，急时也难以可靠地使用。一些设施项目重建设、轻运营，专业化运营团队和市场化运作机制相对缺乏，资源没有被充分激活。
针对这些问题，首先，在规划阶段就要坚持嵌入式建设原则，把应急功能融入社区综合体、文体场馆、学校、医院等高频使用的场景中，提高日常利用率。其次，需优化运营模式，引入专业化管理团队，探索分时共享等方式，充分发挥其商业服务、社会治理、民生保障等复合型功能，增强市场吸引力，形成多元化收入来源。再次，应把设施的应急服务成本作为公共产品支出的一部分，完善相关财政支持政策，对承担应急功能的设施给予运营补贴、税费减免和政府购买服务，合理分担公共安全支出。最后，要加强“平急两用”公共基础设施的日常跟踪评估和绩效管理，把平时的利用率纳入绩效评价指标。
平急转换慢、有序衔接难也是当前“平急两用”公共基础设施面临的瓶颈问题。对此，可多措并举加以解决。其一，统一平急转换技术规范，明确转换时间目标和设施功能指标，使设施在结构上具备随时可切换的基础。其二，明确启动主体、审批流程、现场指挥体系和部门分工，形成一条指挥链和一套移交流程，避免多头指挥和决策迟滞。比如，深圳明确规定避难场所启用、运行和关闭要求，按照“属地负责、市应急部门统筹协调”的原则，并配套地方标准来规范平急转换、快速启用。其三，制定风险清单、需求清单和资源清单，通过清单化管理提高转换效率。加强日常维护和定期演练，检验设施转换时间、到位率和故障率，鼓励数字孪生技术应用，实现急时转换能力可演练、可量化、可验收。其四，完善急时转换期间的运营损失补偿办法，调动运营主体参与积极性。总之，推动平急快速转换与有序衔接，需要完善可操作、可检验、可持续的转换机制，真正做到“平时服务、急时应急”。
（作者系中共北京市委党校案例教学研究中心主任）