防止城市“摊大饼”式无序扩张

自然资源部近日称，将加强和规范城镇开发边界管理，为城市开发建设“明底线、划边框”，防止城市“摊大饼”式无序扩张。

城镇开发边界是指在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设，以城镇功能为主的区域边界，涉及城市、建制镇以及各类开发区等。自然资源部近日制定出台了《城镇开发边界管理办法（试行）》。

自然资源部国土空间规划局局长谢海霞表示，《办法》统筹了发展和安全，合理安排城镇空间布局，推动城镇集约紧凑发展。

《办法》明确，城镇开发边界划定要守住资源安全底线，避让连片优质耕地和自然生态空间、地质灾害极高风险区和高风险区、蓄滞洪区、大遗址保护区、重要矿产资源富集区域等不适宜城镇建设区域。

《办法》同时框定城镇开发边界内的新增建设用地规模，并将其作为国土空间总体规划的约束性指标，严控城镇建设占用耕地、林地、湿地等，让城市发展从“依赖新增土地”转向“盘活存量空间”，从“向外扩张”转向“向内提质”，推动城市走集约发展的道路。

她表示，通过统筹划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线及绿地系统线、水体保护线、历史文化保护线和基础设施建设控制线等空间底线，将防止城市“摊大饼”式无序扩张。

党的二十届四中全会提出，要优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化；要完善国土空间规划体系，落实优化耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等控制线，分区分类实施差别化、精细化用途管制。去年召开的中央城市工作会议则作出我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段“两个重大判断”。

2023年自然资源部印发《关于做好城镇开发边界管理的通知（试行）》。谢海霞表示，这些规定引导城镇集约紧凑发展，城市盲目扩张“摊大饼”问题得到有效遏制，此次出台的办法进一步推动城镇开发边界精细化和差异化管控。

此次政策的另一大亮点是，城镇建设用地规模、结构、布局等将进行管理，以完善城市功能，提升空间品质。

办法提出，在城镇开发边界内，要结合国土空间规划编制实施，细化完善城镇建设用地的规划分区、用地布局、土地使用性质、开发强度等规划要求，统筹优化城市生产、生活、生态空间，因地制宜补齐公共服务设施短板，就近满足百姓买菜、看病、送孩子上学、遛弯锻炼的需求，增加城市绿化空间和景观游憩空间，为城市发展“留白”，为市民生活“增绿”，构建人与自然和谐共生的高质量城市空间。

同时，要统筹增量用地和存量用地，统筹城镇地上和地下空间，促进土地混合利用和用途合理转换，把闲置厂房变创业园区、社区公园，把城市边边角角的零碎地块改建成健身广场、街角绿地，支持新产业新业态发展。

在城镇开发边界外，将加强国土空间规划正负面清单管理，严格控制新增城镇建设，不得规划建设各类新城新区、开发区、非农产业园区等集中城镇建设用地，仅允许安排一些对选址有特殊要求的独立城镇建设用地，比如需依托乡村或生态景观资源进行的旅游开发用地、一二三产业融合用地、具有邻避和安全要求的市政基础设施用地、就近矿产资源产地安排的能源资源开发用地等。

据悉，自然资源部还将加强时序管理，要求各地依据国民经济和社会发展五年规划、国土空间规划，加强对市县新增城镇建设用地规模的时序调控，合理安排投放节奏，避免闲置浪费。