2026-01-31 08:44:23
“十四五”期间，我国通过制度创新、政策赋能与地方实践探索，初步构建起以中央财政资金为牵引、地方财政资金和社会资本为主体、产权所有人自主更新为补充的多元化城市更新投融资框架。
政策体系不断完善。2025年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》提出，“在债务风险可控前提下，通过发行地方政府专项债券对符合条件的城市更新项目予以支持”，为专项债券赋能城市更新划定方向。同年8月，《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》印发，明确提出“建立可持续的城市建设运营投融资体系”。近日，自然资源部、住房和城乡建设部联合印发《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》，从推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营等方面提出具体措施，破解项目实施过程中的难点堵点。财政部数据显示，2024年安排中央预算内投资、超长期特别国债、增发国债等资金超4250亿元，支持地方开展城镇燃气管道更新改造、城市排水防涝提升工程等项目，政策工具精准发力为城市更新提供了稳定的资金供给。
地方实践多点突破。各地因地制宜，健全多元化投融资方式，推动实施城市更新行动。上海市设立800亿元城市更新基金，定向用于投资旧区改造和城市更新项目，实现资金高效统筹。以田子坊为例，通过自下而上和自上而下相结合的模式，吸引社会资本参与历史街区改造，日均接待游客超2万人次，实现了文化保护与经济效益双赢。广州永庆坊采用BOT（建设—运营—移交）模式引入社会资本，15年运营期内通过租金、文旅收入平衡成本，带动经济效益大幅提升，形成政企协同的经典范例。
同时也要看到，规模化、系统化推进城市更新行动，还需要解决一些痛点难点问题。一是资金供需缺口扩大。随着城市更新向纵深推进，基础设施升级、历史风貌保护、生态环境修复等多重任务叠加，资金需求呈几何级增长，而地方财政投入能力受限，亟待破解资金瓶颈，推动项目落地实施。二是回报机制尚不健全。城市更新项目公益性强、收益周期长，与金融资本追求短期回报的属性存在天然矛盾。部分项目因收益预测不准、运营能力不足，导致专项债券偿还压力增大，PPP项目面临合规性整改风险。有的地方过度开发，甚至留下烂尾工程，导致民营资本踌躇不前。三是要素流动与融资效率不足。土地产权归属复杂、用途转换审批烦琐等问题，影响存量资产盘活效率。同时，全国统一的投融资信息平台尚未建立，资金与需求匹配不平衡，导致融资交易成本居高不下。四是金融工具适配性不够。城市更新基金、REITs等工具仍存在门槛较高、退出机制不明确等问题，适合小微项目的融资产品供给不足，多元主体协同的生态尚未完全形成。
2025年底召开的中央经济工作会议强调“高质量推进城市更新”。“十五五”时期，需建立可持续的投融资体系，构建“政府引导、市场主导、社会协同”的投融资模式，统筹用好各类资金，为推进城市更新提供保障。
一是建设一体化城市更新智能平台。要运用人工智能技术建设一体化平台，建立城市更新基础数据库、案例库、知识库和法律法规库，简化规划审批和项目报批程序，加强参与主体信用建设，提升项目投放强度和供需匹配效率，充分发挥有为政府和有效市场的共同作用。
二是加大财政资金支持力度。可考虑在城市更新示范工作基础上，设立城市更新专项基金，对市政基础设施建设、老旧片区更新改造等符合条件的项目给予资金支持。制定城市更新项目奖补办法，引导地方政府因地制宜推动城市更新。地方政府要落实主体责任，编制专项规划，发行专项债券，以财政资金为牵引，撬动更多社会资本参与城市更新。
三是提升市场配置效率。培育专业化的城市更新运营商，提升项目策划、运营能力，解决资金难题。扩大REITs试点范围，将保障性租赁住房、产业园区等优质资产纳入，同时完善退出机制。探索设立“政府引导＋社会参与”的母子基金，吸引保险资金、社保基金等长期资本参与，降低融资成本。
四是深化要素市场化改革。构建城乡统一的建设用地市场，推行弹性年期出让、先租后让等供地模式，盘活存量土地资源。建立资产价值评估体系，推动历史建筑、公共设施等存量资产证券化。探索实施北京市责任规划师制度、上海“三师”联创工作机制等，引入专业力量提升项目规划运营水平，增强投融资吸引力。
五是拓宽社会参与渠道。坚持人民城市人民建、人民城市为人民，通过众筹、产权入股等方式引导居民参与投融资，共同分享收益。建立公共服务信用评价体系，通过数字化手段提升服务质量与资金使用效率，增强社会资本参与信心。
（作者系北京大学首都高端智库学术委员、首都发展研究院副院长）