2026-02-03 07:31:45
城市是现代化建设的重要载体、人民幸福生活的重要空间。党的十八大以来，党中央深刻把握新形势下我国城市发展规律，推动城市发展取得历史性成就，城市化水平显著提高，历史文化保护传承水平大幅提升，人民城市理念深入人心。截至2025年末，我国城镇常住人口9.54亿人，城市数量达694个，城镇化率67.89％。
国内外发展经验表明，当城镇化水平接近或超过70％时将进入稳定发展期，城市发展也从“摊大饼”式外延扩张转向“练内功”式内涵提质。随着城镇化快速推进，部分城区“老龄化”问题开始凸显。住房和城乡建设部调查摸底数据显示，全国2000年底以前建成的老旧小区大概22万个，涉及居民近3900万户。这些小区普遍基础设施老化、功能配套不全、居住环境较差，难以满足居民生活需求。开展城市更新，是实现人民群众对美好生活向往的迫切需要，是加快城市动能转换的有效途径。摒弃“大拆大建”粗放发展模式，坚持留改拆并举，推动小规模、渐进式有机更新和微改造，城市更新被赋予新的内涵。
一是推动价值重塑。以盘活利用闲置低效厂区、厂房和设施为重点，推动功能重置，促进城市业态升级和活力提升。位于深圳市宝安区福永街道的智美·汇志产业园，利用旧厂房打造直播电商创新示范基地，成为“流量街区”。二是注重功能重构。以完整社区建设为抓手，补齐“吃饭难、学习难、就医远”的短板，构建“全龄友好、精准适配”功能体系。上海市在社区中精准嵌入社区食堂、托育中心、健身驿站等生活配套，完善社区服务功能，提高居民生活质量。三是强化品质提升。赓续城市历史文脉，强化生态系统修复，推动文化、生态、产业融合发展，营造有品质、有温度的好小区、好社区、好城区。福州市三坊七巷历史文化街区最大限度保护历史遗存、传承城市文脉，在城市更新中守护历史记忆，提升文化品质。四是增强安全韧性。以“平急两用”公共基础设施建设为切入点，结合海绵城市建设，保障城市生命线安全。长春市重塑地下管网的“筋骨”，推动管网改造向智能化、韧性化迈进，筑牢城市安全运行的基础。五是突出微改造。以“一屋一策”提出改造方案，采用加固、改建、重建等多种方式，以绣花功夫推进危旧房屋改造。对历史文化名城和街区，按照“修旧如旧、建新如故”的原则进行保护性整治更新。广州市越秀区新河浦历史文化街区在加固老建筑和设施的基础上，对建筑结构、外立面、内部装饰等开展细致修复，打造集文化、商业、旅游于一体的综合性文化空间。
2019年中央经济工作会议提出，加强城市更新和存量住房改造提升。“实施城市更新行动”被写入“十四五”规划纲要。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，建立可持续的城市更新模式和政策法规。“十五五”规划建议强调，大力实施城市更新。相关政策举措不断完善，城市更新有序推进。
“城市体检—专项规划—片区策划—项目实施”全链条联动发力，城市更新基础逐步夯实。2019年开展城市体检试点以来，各地在实践中逐步建立城市体检与城市更新一体化推进机制，“先体检、后更新，无体检、不更新”成为重要原则。2025年《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确提出，“依据国土空间规划，结合城市体检评估结果，制定实施城市更新专项规划，确定城市更新行动目标、重点任务、建设项目和实施时序”。城市体检与规划政策有效衔接，与更新行动的适配度不断提升。
“微更新—单元更新—片区更新”多模式共同推进，城市更新效能不断提升。各地结合自身实际，根据小区、社区、街区、厂区、片区等不同空间尺度差异化的特点，因地制宜开展城市更新。例如，沈阳市采用“小切口、微更新”模式实施民生项目、“全周期、自平衡”模式实施单元更新、“大统筹、一体化”模式实施片区更新，推进城市更新向纵深发展。
“机制—政策—治理”多维度协同支撑，城市更新保障稳步提升。2020年《深圳经济特区城市更新条例》发布后，各地相关法规密集出台，推动城市更新从“试点探索”转向“规则治理”。以法规为依托，各地加强资源整合，探索片区统筹、政企协同路径，不断完善以需求为导向、以项目为牵引的城市更新体制机制。同时，加大土地、财政、税费、金融等政策支持力度，建立政府引导、市场运作、公众参与的治理模式，城市更新保障力度不断增强。
2024年，全国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元。“十四五”时期，全国累计改造城镇老旧小区24万多个，加装电梯12.9万部，增设停车位340多万个、养老托育等社区服务设施6.4万个，更新改造供水、燃气、供热等地下管网84万公里。城市更新行动实施带来的综合性成效逐步显现，为城市长期发展注入新动能。
（作者系国家发展改革委国土开发与地区经济研究所国土经济室主任）