2024-05-28 09:10:07
我国正处于产业转型升级过程中，被废弃或闲置的建设用地（如闲置厂房、废弃矿山等）数量多、分布广，由于土地资源短缺，其再开发需求迫切。《“十四五”土壤、地下水和农村生态环境保护规划》提出，“十三五”以来，严格建设用地准入管理，依法依规对2万多个地块开展调查，将900多个地块列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录。《国务院关于2023年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告》发布，全国土壤环境风险得到基本管控，土壤污染加重趋势得到初步遏制。截至目前，已累计将2058个地块纳入风险管控和修复名录管理。重点建设用地安全利用得到有效保障。不过，部分地区土壤污染还在持续累积，污染地块再开发利用环境风险仍然存在。
建设用地污染治理的难点在于投资大、周期长，同时需统筹污染治理与再开发利用两个目标，并协同相对应的技术要求及工艺流程。建设用地土壤污染治理不仅要修复受损的生态环境，还要让修复后的土地能够承载新的城市功能，打造安全、健康、宜居的城市空间。科学有效的治理不是一蹴而就的，可能需要几年甚至十几年的时间，然而土地开发往往时间紧迫，且有资金回报要求，两者之间的协同成为难点所在。
《减污降碳协同增效实施方案》提出，合理规划污染地块土地用途，鼓励农药、化工等行业中重度污染地块优先规划用于拓展生态空间。《关于构建现代环境治理体系的指导意见》印发，对工业污染地块，鼓励采用“环境修复＋开发建设”模式，并明确相关措施，让土壤污染治理更有抓手，提升修复质效。《关于促进土壤污染风险管控和绿色低碳修复的指导意见》提出，因地制宜研究利用废弃矿山、采煤沉陷区受损土地、已封场垃圾填埋场、污染地块等规划建设光伏发电、风力发电等新能源项目。
近年来，随着生态文明建设、城市更新行动不断推进，大量建设用地污染治理与再开发利用实践项目加快建设，用途涵盖住宅、城市综合开发、工业遗址公园、文化创意园区、可再生能源基地等。北京市石景山区首钢老工业区更新项目是复杂工业用地污染治理与再开发利用方面的探索实践，作为对大型工业用地进行全面、高强度修复改造，并服务于奥运会的城市综合开发项目，综合绿地率达30.1％，较之前大幅提升，拥有14.6万立方米雨水调蓄能力，实现了经济效益、社会效益与环境效益的共赢。
从全球范围来看，西方国家较早面对棕地污染治理与再开发利用的挑战，已有将污染修复与生态景观再生有机结合的成功案例。德国鲁尔区曾是重要的工业基地，20世纪50年代以后逐步衰落，在一系列国际竞赛项目驱动下，实现了产业转型与城市振兴。其中，北杜伊斯堡景观公园为钢铁厂改造项目，通过将污染严重的棕色土方以封盖方式安置于原矿仓空间内，置换出承载丰富多样游憩活动的景观空间，实现了污染治理与景观空间营造的有机结合。英国伦敦奥林匹克公园、澳大利亚悉尼奥林匹克公园均为棕地改造项目，采用土地污染治理与景观地形塑造相结合的方式，有效提升了空间利用效率。
随着“三区三线”全面划定，严格规范城镇开发边界的全生命周期管理，成为我国推动建设用地污染治理、统筹城镇建设用地规划的重要契机。不过，当前仍面临法规政策不完善、技术标准不全面、污染治理与再开发利用环节割裂、二次污染风险较高等问题。建设用地污染治理与再开发利用需建立在基于目标用途的场地风险评估与修复基础之上，跨部门、多学科协同推进。建议从以下方面着力突破。
首先，打破行业壁垒，推动建设用地污染治理与再开发利用业务协同和决策联动。加强部门协同合作，推动土壤污染数据信息与国土空间规划相结合，加快信息化平台建设，支撑污染场地规划和准入管理，分级分类实施风险管控与再开发利用。其次，以开发带动治理，将再开发利用目标纳入决策过程。跳出为治理而治理的思维惯式，对暂不开发利用的污染场地，采取长期管控与留白增绿等方式；将开发利用潜力较大与风险相对可控的污染场地纳入规划中，协同推进风险管控与再开发利用。再次，建立健全公众参与机制，大力培育土壤污染风险管控和绿色低碳修复理念，鼓励各利益相关者参与项目的决策与实施。
（作者系清华大学建筑学院棕地研究中心主任）